Evolução Normativa do Pregão: da 8.666/93 até a Lei 14.133/2021

Refirir-se à Lei 14.133/2021 de "Nova Lei de Licitações" é um tanto quanto desrespeitoso. A verdade é que todas as entidades da Administração Pública já deveriam estar habituadas ao "novo" marco legal. De um lado porque a legislação existe desde 2021 e já se foram quatro anos para as entidades se adpatarem, do outro lado porque o legislador se baseou nas jurisprudências pacificadas do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Supremo Tribunal Federal (STF) e, por conta disso, a Administração Pública já deveria estar aplicando boa parte da legislação, principalmente no que se refere à modalidade pregão. 

Sendo assim, cabe a nós investigarmos, não apenas o que mudou de uma legislação para outra, mas como  a modalidade pregão veio a evoluir com o tempo. Para isso, olharemos para a lei 8.666/93, 10.520/2002 e 14.133/2021, bem como os entendimentos do TCU e STF diante dos casos concretos quem apareceram diante de tais normas.

Lei 8.666/1993  

Para que a Administração Pública Direta viesse a cumprir sua obrigação constitucional, estabelecida no Art. 37, inciso XXI, o poder legislativo regulamentou as licitações públicas com a lei 8.666, de 21 de junho de 1993. Com ela, ficou estabelecido os princípios norteadores, bem como de que forma a competitividade e a equidade seriam desenvolvidas nas compras públicas. 

Para isso ela estabeleceu três modalidades de licitação em seu artido 22: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Para participar de qualquer licitação em quaisquer destas modalidades, era necessário que os interessados viessem ao local indiciado no edital com seus envelopes, de forma totalmente presencial.

Lei 10.520/2002

Os tempos vão mudando, a população brasileira vai obtendo mais acesso à internet, a maioria das empresas já adquiriram computadores e a comunicação e acesso à informação foi revolucionada em nossa país. Em 1997 cria-se as Redes Locais de Conexão e, diante desta mudança na sociedade, a Administração Pública e o Poder Legislativo devem se adequar as novidades e assim o fazem criando a Lei 10.520/2002.

Esta nova norma traz consigo a criação da modalidade pregão. Buscando maior celeridade nos processos licitatórios para objetos simples e de baixa complexidade, nada mais justo que a Administração, bem como os licitantes interessados, necessitarem de menos esforços, prazos mais curtos e fases do processo de fácil compreensão. Podemos imaginar que, devido a alta complexidade dos processos, as empresas necessitassem de trabalhadores mais qualificados e, consequentemente, mais caros. Logo, a Administração ficava diante um preço muito acima do mercado, afinal o empresário obteve maiores custos para conseguir vender este produto. 

Diante da busca por simplificar as contratações de baixa complexidade, o legislador acerta em trazer a licitação para o ambiente virtual, inovando duas vezes pois, não estamos falando apenas da criação do Pregão mas tabém do Pregão Eletrônico. 

Lei 14.133/2021

O tempo se passa e o pregão rapidamente se torna a modalidade de licitação mais utilizada pela Administração, afinal estamos diante de um processo com maior facilidade para o servidores públicos conduzirem e, além disso, a maior parte das compras públicas são bens comuns (de baixa complexidade). 

Porém, diante dos diversos interesses individuais nas aquisições governamentais, casos concretos dos mais variados assuntos surgiram para a apreciação do Tribunal de Contas da União. Com vista ao objetivo principal do legislador, inúmeros entendimentos foram se tornando consolidados na jurisprudência do Tribunal, trazendo às normas da lei 8.666/93, aplicada em conjunto com a 10.520/02, mandamentos que não encontravam-se expressos claramente na legislação. Foi necessário um enorme esforço do Tribunal para que se mantivesse a segurança jurídica nas licitações.

Do ano de 2002 até o ano de 2021, muitos assuntos foram trabalhados pelo tribunal quanto à modalidade Pregão. Porém, a maioria dos servidores públicos que não possuiam a devida especialidade no assunto e não eram estudantes das compras públicas se baseavam, única e exclusivamente, na lei seca (a lei sem comentários externos), que por vezes os levavam à interpretações diferentes daquelas consolidadas nos tribunais. Logo, o legislador,

 visando a segurança jurídica, consolidando todos os temas relacionados diretamente à licitação, decidiu criar o "novo" marco legal.

A sociedade avançou muito desde 2002, principalmente quando nos referimos ao acesso à internet e sua utilização como facilitador da comunicação e do acesso à informação. Não preciosou de muito tempo para que o TCU entendesse que, devido ao princípio da transparência, competitividade e eficiência, o ambiente virtual viesse a se tornar a regra para a modalidade pregão, sendo necessário a devida justificativa para ser realizado presencialmente. A lei 14.133/2021, por sua vez, trouxe este entendimento de forma clara e expressa em seu regramento, dificultando a existência do pregão presencial. 

Da mesma forma, a política pública de incentivo ao desenvolvimento de micro empresas e empresas de pequeno porte (ME/EPP) que foi regulamentada através da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, foi inserida de forma expresa no artigo 4º da lei 14.133/2021. A busca do legislador não foi apenas em unir a lei 10.520 à 8.666 mas a todas as regulamentações dispersas que afetam diretamente às licitações, para dar a devida segurança jurídica, tanto para o gestor quanto para os licitantes.

Mas não podemos dizer que a nova legislação foi "mais do mesmo" apenas consolidando entendimentos jurisprudenciais e legislações dispersas. A lei 14.133 inova em diversos pontos e, entre os que mais facilitaram o dia a dia dos licitantes participantes de pregões eletrônicos, foi a criação do Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP). Com isso, a Administração foi obrigada a criar um site onde é possível ter acesso a todos os pregões (na verdade, todas as licitações) que estejam em andamento ou finalizadas. No PNCP é possível verificar as oportunidades que encontram-se abertas em toda Administração Pública, seja ela União, estados ou municípios. Além disso, trouxe a transparência e uma maior possibilidade. 

Logo, podemos listar os seguintes benefícios dos pregões eletrônicos em seu formato expresso na Lei 14.133/2021:

1) Transparência - É possível acessar qualquer pregão, seja em andamento ou finalizado, e conferir os documentos publicados pela Administração (edital, termo de referência, minutas e etc), documentos enviados pelos licitantes vencedores e eliminados (propostas, documentos de habilitação, recursos), até mesmo as conversas realizadas no chat da sessão pública. Além disso, o acesso não é limitado apenas aos participantes, é a qualquer um com acesso a internet em qualquer lugar do mundo, facilitando o controle da população e a facilidade na criação de provas caso estejam presentes elementos de fraudes.

2) Competitividade - Acabar com a limitação física das licitações permitiu que alguém do Amazonas possa participar de uma licitação que ocorre no Rio Grande do Sul, por exemplo. Com isso, a Administração tem mais interessados e uma possibilidade maior de conseguir alcançar a melhor proposta. Porém, com a 14.133/21 criando o PNCP, a procura por estas licitações em andamento facilitou ainda mais do ponto de vista dos licitantes, aumentando ainda mais a quantidade de participantes nos certames indepentemente de sua localidade. Um grande ganho para o particular, mas um maior ainda para a Administração.

3) Eficiência - Com o sistema integrado, o servidor público não precisa realizar diversas tarefas que eram necessárias antigamente. Sendo assim, a Administração tem uma menor necessidade de recursos humanos podendo diminuir seu efetivo ou realocar parte de seu pessoal para outras funções importantes. Isto é ser eficiente, alcançar o objetivo utilizando menos recursos. 

Sendo assim, podemos perceber o grande avanço da modalidade pregão de 2002 até 2021. Entrando cada vez mais na era digital, buscando extrair o melhor das ferramentas atuais, o legislador acertou em ampliar a obrigatoriedade do formato eletrônico e criando o Portal Nacional de Compras Públicas. Sabendo disso, é nossa obrigação utilizar da melhor forma as regras e intrumentos novos para alcançar os melhores resultados com as compras públicas. 

GABRIEL DE MELO

28 de julho de 2025